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扶持基金
政府投资基金投向及评价政策解读
过去十余年来，为撬动社会资本、引导产业升级，各级政府引导基金如雨后春笋般涌现，在推动区域经济增长和扶持新兴产业方面扮演了至关重要的角色。然而，这种以规模扩张为主要特征发展模式，也无可避免地伴生了一系列问题：基金设立扎堆、投向同质化严重、资金使用效率低下等现象屡见不鲜。
在此背景下，我国政府引导基金正迎来转折点——从追求数量和规模的“野蛮生长”转向注重质量和效率的“精耕细作”，标志性事件便是以今年“国办1号文”为纲领的“1+N”政策体系的构建。而7月30日发改委发布的关于政府投资基金投向指引和投向评价管理办法的征求意见公告（以下简称“新规”），正是落实这一顶层设计的配套细则。二者共同构成了治理闭环，通过顶层设计、投向调控、评价管理的三重组合拳，监管部门正着力解决过往的市场失灵问题。
一、顶层设计重构，“权责利”的再划分
新规的核心要义之一，在于对政府引导基金体系进行了系统性的“权责利”再划分，通过功能定位，为不同层级、不同类型的基金划定了布局规划，解决过去因定位模糊而导致的资源错配与同质化竞争问题。
1.精准的功能定位
新政明确区分了国家级基金与地方基金的战略定位与核心使命，二者不再是简单的上下级或竞争关系，而是分工明确、协同作战的“国家队”与“地方队”。
国家级基金：战略引领，抓大放小。核心任务是立足全局、抓大放小，聚焦国家层面现代化产业体系的提质升级、关键核心技术的“卡脖子”攻关以及跨区域的重大项目建设。
地方基金：因地制宜，深耕本土。设立与投向必须综合考虑本地区的财政实力、产业资源基础及债务风险等现实情况，核心在于扶持具有区域比较优势的特色产业、提升区域创新能力，以及对广大小微民营和科技创新企业的支持与孵化。
清晰的职责划分，是对此前各地盲目追逐全国性热点，导致大量基金同质化竞争乱象的直接纠偏。新规通过明确各自的能力范围，促使地方政府从追逐热点转向挖掘禀赋，进行更深层次的区域比较优势战略思考。
2.投资工具的分类指导
新规还对产业投资类基金和创业投资类基金进行了功能上的精细区分。
产业投资类基金的核心使命是在产业发展中发挥引领带动作用，重点在于改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，实施“延链补链强链”工程。
创业投资类基金则聚焦于发展“新质生产力”，其鲜明特征被概括为“投早、投小、投长期、投硬科技”，是推动高水平科技自立自强、解决“卡脖子”难题的重要工具。
新规中明确对基金存续期超过10年的给予加分，对投资早期项目的基金在考核IRR时给予优待，是国家层面将“耐心资本”理念制度化的战略体现。
二、投向调控清单，划定边界与明确方向
在顶层设计基础上，新规中提出的投向调控通过“正面清单”和“负面清单”，引导万亿资本在正确的赛道上行驶。
正面清单：要求基金投资领域应符合《产业结构调整指导目录》中的鼓励类产业，以及国家发展规划等，对投资于“新质生产力”、“数字经济”以及传统产业改造升级等领域的基金，给予明确的加分项。
负面清单：明确产业禁区（不得投资限制类、淘汰类产业）、债务禁区（严禁“明股实债”）和投资行为禁区（不得从事二级市场股票投机、衍生品交易等），强制政府引导基金回归股权投资的本质。
在各项调控措施中，“不以招商引资为目的，鼓励降低或取消返投比例”这一条款直击过往政府引导基金运作的核心诉求——“返投”要求，与建设全国统一大市场和“反内卷”的国家宏观战略形成了完美呼应，让资本能够遵循市场规律，流向全国范围内更有效率与潜力的项目和地区。
三、投向评价体系，从追求IRR到兼顾政策目标
新规构建的新评价体系由三大一级指标构成，权重分配清晰地体现了政策的侧重点：政策符合性指标（权重60%）、优化生产力布局指标（权重30%）和政策执行能力指标（权重10%），有助于确保基金的实际运作与政策意图保持高度一致。
细看评价体系的具体指标可以发现，它将宏观政策目标翻译成了可量化、可执行的KPI。比如“投早、投小、投长期”被分解为“投向A轮及以前项目金额占比”和“基金存续期年限”等具体指标；支持“全国统一大市场”也直接与“是否存在返投情形”挂钩。
展望未来，行业将不可避免地进入一轮结构性调整。
一批依赖资源禀赋的GP将面临转型压力，而真正具备产业研究、投后赋能和长期主义心态的专业投资机构才能争取到市场的主要份额；同时，我们也要正视执行层面的潜在挑战，虽然新规政策方向明确，但地方招商引资与“返投”任务可能以更隐蔽的形式存在，形成“软性壁垒”。
另一关键在于S基金的发展。当引导基金普遍强调“长期、耐心”时，退出周期的延长是必然结果，如果持续缺乏一个活跃、高效的S基金市场为长期资本提供流动性，“退出难”问题可能进一步加剧。新政对发展S基金也提出了明确鼓励，S基金将从补充工具转变为整个股权投资生态中不可或缺的关键一环。
以下为LP投顾对《政府投资基金布局规划和投向指导工作指引（公开意见征求稿）》（以下简称“《指引》”）、《政府投资基金投向指导评价管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称“《办法》”）逐条解读：
政府投资基金布局规划和投向指导工作指引
(公开征求意见稿）
为促进国民经济持续健康发展，发挥政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面的积极作用，引导各地围绕当地产业发展实际调整投资布局，推动政府投资基金高质量发展，根据《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），制定本指引。本指引所称国家级基金指经国务院批准、中央各部门及其直属机构出资设立的政府投资基金，地方基金指省级及以下政府或所属部门、直属机构政府出资设立的政府投资基金。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，加强对政府投资基金布局规划和投向指导，突出政府引导和政策性定位，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。
工作中要做到：明确战略定位，聚焦政策目标，有力有效支持重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，更好服务国家发展大局；促进传统产业改造升级，支持优势特色产业发展，优化生产力布局；加快培育发展新质生产力，更好促进科技成果转化，推动科技创新和产业创新深度融合；国家级基金与地方基金投资领域各有侧重的同时加强统筹联动，吸引带动更多社会资本形成合力。
LP投顾点评：该部分点明当前政府投资基金发展的核心痛点，政府投资基金的同质化竞争和对社会资本的挤出效应，是私募股权行业高质量发展的一大阻碍。《指引》要求明确战略定位，支持重大战略、重点领域和市场失灵的薄弱环节，同时促进传统产业升级和培育新质生产力，为政府投资基金划定了“有所为，有所不为”的原则边界，为后续所有具体条款奠定了基调。
二、推动政府投资基金支持重点领域
（一）政府投资基金投资领域应符合《产业结构调整指导目录》、《鼓励外商投资产业目录》、《西部地区鼓励类产业目录》等国家级产业目录中的鼓励类产业，符合国有经济布局优化和结构调整指引的具体要求，符合国家发展规划及国家级专项规划、区域规划要求，并在基金设立方案中明确重点投资的产业领域。
LP投顾点评：此条规定基金投资领域应符合国家级产业目录中的鼓励类产业，为基金投向提供了清晰可依的“客观标准”。通过与《产业结构调整指导目录》等国家宏观政策文件挂钩，确保了基金投向必须从“国家”层面而非仅从“地方”层面来统筹考量，强化了其服务国家战略的功能。
（二）国家级基金要立足全局、抓大放小，重点支持国家层面现代化产业提质升级、关键核心技术攻关和跨区域重大项目建设，补齐产业发展短板，突破产业基础瓶颈，聚焦少数关键领域发挥示范引领作用。鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。
（三）地方基金要找准定位，在省级政府统筹管理下综合考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况，因地制宜选择投资领域。新设地方基金直投项目或其子基金投资项目要注重于地区特色优势产业、区域创新能力提升，以及小微民营企业和科创企业支持孵化，带动社会资本有效参与。
LP投顾点评：（二）、（三）条对国家级基金和地方基金的功能进行分工，这种分级分类的定位划分非常明确。国家级基金扮演“示范引领”角色，旨在补齐国家层面的产业短板；地方基金则更强调结合本地区的财力、产业基础和债务风险等实际情况，意在引导地方基金回归本源，侧重于地方优势产业和对中小微企业的扶持，并有效带动社会资本参与。同时，鼓励国家级基金与地方基金联动，通过设立子基金等方式形成资金合力，体现了“全国一盘棋”的协同思路。
（四）政府投资基金要着力增加高端产能供给，聚焦产业技术创新和关键核心技术攻关，推动加快实现高水平科技自立自强。其中，产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业；创业投资类基金要围绕发展新质生产力，通过市场化方式投资种子期、初创期企业，兼顾早中期中小微企业，支持科技创新，解决重点关键领域“卡脖子”难题。
LP投顾点评：此条这是对“国办1号文”中分类管理思想的直接落实，旨在引导创业投资类基金支持种子期、初创期企业，加快实现高水平科技自立自强，明确体现了希望创投基金扮演“投早、投小、投科技”角色的政策倾向。
三、加强政府投资基金投向调控
（五）政府投资基金不得投资于《产业结构调整指导目录》中的限制类、淘汰类产业，以及其他有关规划和政策文件中明确要求调控限制的产业领域。设立政府投资基金要落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的，鼓励降低或取消返投比例。
LP投顾点评：“不以招商引资为目的”和“取消返投”是本轮新规中最具颠覆性的条款之一，它旨在改变地方政府通过发基金搞“土法炼钢”式产业建设的热情，解决“招商前置化”和同质化内卷等问题，真正发挥市场的决定性作用。
（六）政府投资基金投向要符合国家生产力布局宏观调控要求，避免投资于存在结构性矛盾的产业，在新兴产业领域防止盲目跟风、一哄而上，支持有关行业企业实施兼并重组，加快技术更新换代，推动产业提质升级。
LP投顾点评：此条直指当前政府引导基金存在的部分弊病，如在新能源、半导体等热门赛道上的同质化投资和潜在的产能过剩问题。它要求地方政府和基金管理人具备更宏观的视野，防止重复投资和无序竞争。
（七）同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。在本指引印发前已设立的政府投资基金所覆盖行业领域，原则上不再新设同级基金。
LP投顾点评：这是解决基金“小、散、乱”问题的直接手段。通过整合资源，避免在同一赛道内部分散、相互掣肘，旨在提升基金的规模效应和政策引导合力。
（八）本指引印发前已设立的政府投资基金投向领域不符合本指引要求的，以及同一地区同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，原则上存续期满后应有序退出，同时在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励相关基金整合重组。
LP投顾点评：此条采取了务实和稳健的“新老划断”策略。它没有要求立即清退现有不合规基金，而是给予了缓冲期，同时鼓励市场化的整合方式，这有助于在规范市场的同时维护市场稳定和保护投资者权益。
（九）政府投资基金应控制对单个企业投资金额或比例上限，并在设立方案或相关法律文件中明确。政府投资基金不得通过明股实债等方式变相增加地方政府隐性债务，除并购重组、定向增发、战略配售外不得从事公开交易类股票投资，不得直接或间接从事期货等衍生品类交易，不得为被投资企业之外的企业或项目提供担保，不得开展承担无限责任的投资。基金监管部门另有规定的从其规定。
LP投顾点评：这是最严格的风险防火墙条款，每一项都针对过去金融领域和地方政府投融资中出现过的风险点。这表明监管层要求政府投资基金回归股权投资本源，严守财经纪律，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
四、组织保障
（十）各级政府投资基金设立审批过程中，应按照审批层级由发展改革部门牵头开展投向领域政策符合性评估。发展改革部门对符合投向指引的基金出具支持性意见，对不符合投向指引要求的基金出具投向调整意见。
（十一）发展改革部门会同有关部门对政府投资基金开展投向指导评价，有关基金投向指导评价办法由国家发展改革委会同有关部门另行制定。
（十二）各省级发展改革部门会同有关部门，依据本指引制定本省政府投资基金重点投资领域清单（以下简称“省级清单”），经省级政府批准后于2025 年底前报国家发展改革委备案。省级清单作为省级政府加强本地区基金布局和投向指导的依据，可根据本地区实际情况按程序调整并及时报国家发展改革委备案，原则上同一年度至多调整一次。
（十三）省级清单所列重点投资领域需以三级分类形式列示，其中一级、二级分类应分别与《国民经济行业分类》中“门类”、“大类”相对应，三级分类细化至符合本指引有关要求的具体产业。
（十四）本指引印发后新设立或续期的政府投资基金，在第一笔实缴资金到位后二十个工作日内，应通过中央国债登记结算有限公司负责管理的全国政府投资基金信用信息登记系统进行相关信息登记。本指引印发前已设立的政府投资基金未完成登记的，应在本指引印发后二十个工作日内完成登记。信用信息登记情况将作为投向指导评价内容。
（十五）本工作指引由国家发展改革委负责解释，自发布之日起正式实施。党中央、国务院对具体政府投资基金投向另有规定的，从其规定执行。
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