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扶持基金
政府三大“基金”攻略
在推动产业升级、扶持创新创业和引导社会资本投向关键领域的实践中，“政府引导基金”、“政府投资基金”和“政府产业基金”已成为高频概念。然而，这些术语在政策文件、学术讨论和实务操作中常被交叉使用或模糊界定，容易引发混淆。清晰把握三者的定义边界、核心目标与运作模式的异同，是理解政府运用市场化资本手段实现政策目标的关键前提。以下将系统梳理这三类基金的本质区别与内在联系。
概念定义与核心目标
1 政府投资基金 定义宽泛，属最顶层、官方概念。依据中国财政部《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），政府投资基金指各级政府预算安排，单独或联合社会资本出资设立，通过股权投资等市场化手段，引导社会资本投向经济社会发展的关键领域和薄弱环节，支持相关产业发展。 ● 核心特征 资金来源：政府财政预算（中央、省、市、县等各级）。 运作方式：市场化运作（通常委托专业机构管理），股权投资为主。 目标：兼具政策目标（引导、支持特定领域）和财务目标（保值增值）。 范围：其涵盖范围极为广泛，囊括了支持创新创业、促进中小企业发展、推动产业转型升级、完善基础设施以及提升公共服务水平等多个经济社会关键领域的基金。 ● 关键点：“政府投资基金”是官方定义的总称，具有法定地位。它包含了下面要讲的“政府引导基金”和实践中常被称作“政府产业基金”的大部分基金。 2 政府引导基金 是政府投资基金中最具代表性、最重要的一种模式。 2008年《国务院办公厅关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号，以下简称“116号文”）首次将其定义为：政府设立并按市场化运作的政策性母基金，核心使命是引导社会资本进入早期创业投资领域，不直接投资企业，仅通过参股子基金等间接方式运作。它特指那些以“引导”社会资本投向特定方向（早期、初创期、特定产业、薄弱环节）为首要政策目标的政府投资基金。 ● 核心特征 核心目标：政策引导性是其最核心特征。政府出资的主要目的不是追求高额财务回报，而是通过让利（如让渡部分收益、承担更高风险、提供风险补偿等）和结构化设计（如优先－劣后级），撬动数倍于自身出资的社会资本（如VC/PE机构、产业资本、银行保险资金等）共同投向市场失灵或政府希望重点发展的领域（如种子期、初创期科技企业、战略性新兴产业、欠发达地区等）。 运作模式：通常采取母基金模式运作，引导基金不直接或很少直接投资具体项目，而是作为LP参股多个市场化子基金，由这些子基金负责具体项目的投资。通过选择符合政策要求的子基金管理人、设定子基金的投资方向和比例要求（如返投比例要求）来实现引导目标。 让利机制：普遍设有对社会资本的优惠条款，如超额收益更多分配给子基金管理人，允许社会资本优先回收本金及门槛收益，以此增强吸引力。 ● 关键点：引导基金是政府投资基金为了实现其引导社会资本、克服市场失灵这一核心政策功能而发展出的最主流、最有效的工具。可以说，大部分政府设立的、采用母基金模式运作的基金，都属于政府引导基金的范畴。 3 政府产业基金 政府产业基金的全称为“政府出资产业投资基金”。2016年国家发展改革委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号，以下简称“2800号文”）首次将其定义为：有政府出资、主要投资于非公开交易企业股权的基金，需满足严格的产业政策符合性审查，并在发改委信用信息登记系统备案。 ● 核心特征 投资方向高度聚焦：基金设立时就明确服务于某个或某几个特定产业（如集成电路、生物医药、新能源、高端装备制造、数字经济等）。 运作模式更灵活：它可以是引导基金模式（母基金），也可以是直接投资模式（直投基金）。 母基金模式：类似引导基金，设立子基金群投资特定产业。 直投基金模式：基金直接投资于该产业内的具体企业或重大项目。此模式规模庞大，专注于扶持特定产业及重大项目。 目标：产业培育与升级。 核心目标是促进特定产业集群发展、产业链完善、关键技术突破、重大项目落地。 规模通常较大：尤其是一些国家级或省级聚焦核心产业的基金，规模可达数百亿甚至上千亿。 地方性更强：很多政府产业基金由地方政府（省、市、区县）主导设立，服务于本地产业发展规划。 ● 与政府引导基金的关系：存在重叠但也有区别。 重叠：很多聚焦于特定产业的政府投资基金，其运作模式就是采用引导基金（母基金）的方式，此时“政府产业引导基金”这个称呼非常常见。它们既是引导基金，也是产业基金。 区别：并非所有政府产业基金都采用母基金模式进行引导。有些政府产业基金可能采用： 直投模式：基金直接投资于特定产业内的具体项目（企业）。这种基金更强调对关键项目的精准扶持或战略布局，其“引导”社会资本的作用相对弱化（虽然可能仍有带动效应）。 专项基金模式：针对某个重大项目或龙头企业设立。
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