《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见 国办发〔2025〕1号》发布。政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金，聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节。核心内容：1.政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。2.按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。产业投资类基金重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目。创业投资类基金要提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。3.中央财政出资设立国家级基金应报国务院批准。设立省级或地市级基金应报同级政府批准。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。4.同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。5..设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组。6.新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采取母子基金方式。子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。8.严控县级政府新设基金管理人。新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。9.遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。10.落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。11.优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。12.加强政府投资基金风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。政府出资可以从一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排资金。主要目的在于发挥财政资金的使用效益和杠杆作用，通过财政资金引导资金、资源和要素向符合经济发展需求的领域和项目聚集。经济下行压力加大，财政收入中低速增长，适度超前的基础设施投资就需要创新政府投融资机制，政府投资基金改变以往财政资金补贴支持企业的方式，撬动和引导社会资本投向重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展。在国家层面，中央财政设立了国家集成电路产业投资基金、中国农业产业发展基金、国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金和中国文化产业投资基金等多只基金。在地方层面，地方政府将政府引导型产业基金作为支持产业发展和财税改革的重要抓手，积极探索基金的市场化运作。覆盖天使投资、创业投资、产业投资各个阶段，基金投向要实现政府公共职能属性与市场资本逐利属性的有机统一，基金支持的产业限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节。
（一）支持创新创业。鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。即政府投资创业引导基金。着力解决创业创新在经济社会发展的市场环境亟待改善，创投市场资金供给不足，企业创新动能较弱等问题，切实推进大众创业、万众创新。（三）支持产业转型升级和发展。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展。尤其是战略性新兴产业和先进制造业领域。（四）支持基础设施和公共服务领域。创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。主要包括非基本公共服务领域、滞后的基础设施建设、住房保障领域、生态环境领域、区域协调发展领域等。设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。（一）未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权； （二）参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份； （三）经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。（一）从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；（二）投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；（三）向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；（四）吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；基本上，政府投资基金的投向和负面清单与私募基金登记备案的相关自律要求是一致的，即政府投资基金除发挥本身的财政资金效能提升和杠杆拉动作用外，还需要遵守私募基金的管理要求。
各级政府出资设立投资基金，要将当年政府出资额纳入年度政府预算。上级政府可通过转移支付支持下级政府设立投资基金，也可与下级政府共同出资设立投资基金。设立基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，形成财政出资合力。不得通过基金以任何方式变相举债。地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式。（特别说明：下文所指政府投资基金包括地方国有企业出资的私募基金）现阶段私募基金《私募投资基金登记备案办法》（中基协发〔2023〕5号）、《中央企业基金业务管理暂行办法》等相继发布实施，私募基金的趋严管控和中央企业参与私募基金业务的量化限制，可能会对政府投资基金的效能产生一定影响。究其原因，笔者认为，政府和市场主体在某些情境下，较多关注的是实物工作量的产生，即建筑工程施工，社会资本更多关注的是政府或地方国企的支付能力，并不过多的考虑项目本身的造血能力和创收效果。有的甚至约定保本退出、承诺固定收益等条款，虽然基金层面可能是地方国企主导或参与，而非政府财政，但是已经违背了私募基金管理的要求，继央企后，相信地方国企的基金业务也绝非“法外之地”。笔者认为，现阶段，政府投资基金高效用于基建领域的方式大致如下：模式一：按照项目领域成立母基金，统筹推进同类项目实施。针对某个有一定经营性收入的领域或产业，比如EOD或污水处理等准经营领域、新能源汽车或新能源发电产业等，由省级政府或市级政府统筹，出资成立政府投资引导基金，再以此吸引金融机构资金和社会资本资金，各地方同领域项目在符合全省或全市空间规划以及产业政策前提下，都可以参与到基金份额或者在母基金框架下成立子基金与具体项目对应，基金可以通过参与项目公司（可以是地方国企成立、通过招标等方式引入社会资本与地方国企共同成立）股权、与社会资本联合体投标、直接进入作为项目实施主体的地方国企股权等方式，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，也可以在地方政府债券、上级财政补助未下达之前先行运用基金募集资金并启动项目，为获取各类资金的审批流程加分赋能。模式二：按照项目地域空间统筹运用基金。针对某个有一定经营性收入的区域，比如产业园区、经济技术开发区、城市更新片区等，由省级政府或市级政府统筹，出资成立政府投资引导基金，再以此吸引金融机构资金和社会资本资金，与该区域综合开发项目相关的主体，包括重资产的意向投资主体、城市基础设施投建营的地方国企等，都可以参与到基金份额，同样的，基金可以通过参与项目公司（可以是地方国企成立、通过招标等方式引入社会资本与地方国企共同成立）股权、与社会资本联合体投标、直接进入作为项目实施主体的地方国企股权等方式，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，也可以在前期资金存在一定缺口，地方政府债券、上级财政补助未下达之前先行运用基金募集资金启动项目，也可以通过设立若干个与具体子项目实施周期对应的子基金，平行、同步启动各类项目。模式三：整合产业链关联方共同参与基金运作。整合某个区域或某个领域中的产业链上下游企业，共同参与发起基金，比如，一个高科技产业园区，由政府财政牵头，发起设立产业引导基金，吸引基建投资相关的产业链和产业投资相关的产业链上下游企业，共同出资认缴基金份额。基建投资产业链企业包括设计施工、投资运营、物资设备供应等，产业投资产业链企业包括园区内的主力生产供应商以及围绕主力业态提供配套零部件、生产加工、商贸物流服务的配套企业。各方的认缴基金的资金来源包括政府提供的招商引资惠企资金和补助资金、财政专项资金流转到地方国企的部分、企业自有资金、银行金融机构资金等。
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