扶持基金

政府引导基金培育产业生态路径思考与实务运作

更新时间：2025-12-04

一、面临形势

我国政府产业引导基金已进入从“扩量”转向“提质”的关键阶段。2024年8月，《公平竞争审查条例》正式施行，明确规定各地政府禁止给予特定经营者税收优惠和选择性、差异化的财政奖励或者补贴等。这意味着，以往依赖税费优惠、财政补贴的“内卷式”招商模式逐步退出，基金招商成为重要抓手。2025年1月，国办1号文《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》印发，首次以“负面清单”方式明确“不得仅以招商引资为目的设立政府投资基金”，并鼓励取消注册地限制和返投比例要求。此举标志着延续20余年的“补贴换落地”模式正式终结，也为基金功能回归“产业培育、价值发现、投早投小”定下刚性红线。

二、发展痛点

当前，政府引导基金整体规模与数量虽保持增长态势，但新设基金规模近年呈现波动，大量基金面临退出压力，基金在实践运行中亦面临多重挑战。

项目挑战。政府引导基金在投资运作中面临优质项目储备不足的矛盾，与市场化基金同质化竞争问题凸显，自主挖掘符合产业政策导向、具备高成长潜力的优质项目能力尚待加强。同时，区域间招商引资工作竞争日趋激烈，优质项目资源争夺加剧，项目落地所需政策配套与资源投入持续攀升。在财政支撑能力约束下，政府引导基金面临资金平衡与绩效考核的双重压力。

产业聚集挑战。部分地区基金过于分散，领域覆盖较广，科技、文化等各行业各阶段均设立，在资金、资源相对较少的背景下，投资分布过于分散会导致单个行业支持规模有限，导致整合和协调难度较大，对产业带动作用较弱。

退出挑战。目前IPO退出是我国基金退出的主流方式，但在IPO收紧及经济承压背景下，加之项目盈利不及预期，导致基金期限一延再延，难以按规定时间退出。虽然部分地区探索并购、S基金等退出方式，但由于价格难以达成一致、国有企业转让手续繁杂等，退出仍面临挑战。

三、策略与路径：培育产业生态的系统化方案

以基金实现以投代引

政府产业基金以“以投代引”激活产业生态，核心是以政府资本为支点，通过精准投资撬动产业链聚合、创新要素集聚、社会资本跟进，形成多重效应。不同于市场化基金追求短期回报的逻辑，政府产业基金的“投”，带着明确的战略导向——锚定当地主导产业、战略性新兴产业及未来产业，既“雪中送炭”扶持本土优质中小企业成长，也“筑巢引凤”吸引外地龙头项目落地。而“引”既要引来产业链上下游配套企业形成集群效应，也要引来技术、人才、数据等创新要素加速流动，更要引来社会资本共同参与，形成“政府引导、市场运作、多方共赢”的产业发展新格局。即发挥政府信用背书与资源整合优势，牵引产业链上下游配套企业集群落地，带动技术、人才、资金等创新要素向重点区域集聚。

精准 “投” 项目：锚定赛道，筑牢产业根基。

政府产业基金需立足区域产业基础，明确“投什么、投哪里、投多少”。一是聚焦战略赛道，围绕新能源、新材料、航空航天、低空经济等新兴产业，以及传统产业升级关键环节，筛选具有核心技术、市场潜力的优质项目。二是兼顾本土培育与外部引进，对本土成长型企业，通过股权投资缓解资金压力，支持其扩大产能、研发创新；对外部龙头项目，以资本为纽带提供落地支持，吸引其将生产基地、研发中心迁至本地。三是“投早投小投硬科技”，重点布局种子期、初创期科技型企业，弥补市场资本对早期项目的投入不足，培育产业发展的“明日之星”。

例如，合肥政府引导基金在产业选择的大方向上，倾向于选择产值高、链条长、具有可融合性的产业，如集成电路、显示屏、新能源汽车、人工智能、智能装备等产业。

高效“引”资源：以资本为媒，激活要素聚合。

一是引产业链资源，借助被投企业的行业影响力，吸引其上下游合作伙伴、供应链企业落地，形成“投一个、带一串、兴一片”的乘数效应。二是引创新资源，推动被投企业与高校、科研院所共建研发平台，促进技术成果转化，同时吸引高端技术人才、管理人才入驻。三是引社会资本，通过政府基金的“增信效应”，撬动私募股权基金、风险投资基金、银行信贷等社会资本跟进投资，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元化投融资体系。

长效 “育” 生态：优化环境，保障持续发展。

提供全周期服务，为被投企业提供政策对接、市场开拓、资质办理等一站式服务，解决企业落地后的 “后顾之忧”；强化政策协同，将产业基金与税收优惠、土地支持、人才补贴等政策联动，形成政策合力，提升区域产业吸引力。通过资本赋能，持续优化产业生态，让项目 “引得进、留得住、长得大”。

以基金促进成果转化

一项新技术从实验室走出，到最终实现产业化，往往要跨越资金短缺、中试风险、市场验证等多重关卡。面对成果转化的资金需求痛点，各地政府产业基金不断创新运作模式，通过精准注资、资源链接生态培育等方式，让更多创新成果从 “纸上” 落到 “地上”。

拨投联动，打造全链价值倍增生态。

北京朝阳区依托区内高校院所、重点实验室、工程研究中心、金融机构等得天独厚的创新资源，设立打造产业技术转化院。聚焦人工智能、互联网3.0、数字医疗等前沿技术和未来技术领域，创新“拨投联动”方式孵化优质项目，针对早期成长潜力好、但市场资金不愿意介入的项目，在尚未获得融资支持时给予科研经费支持及项目的管理跟踪服务；根据签约协议达成转股条件后，项目扶持资金转化为股权投资资金，在实现预期盈利目标或完成项目计划目标后，采取合适的方式退出，加速科技成果在朝阳落地。

财政直投、国资领投、基金风投的科创金融体系。

科大硅谷打造超 2000 亿元多层次基金丛林，集聚各类基金超220支，有投早、投小、投科技的初创期基金如省级重大新兴产业基地专项引导基金、合肥市种子基金，有成长期基金如省级重大新兴产业基地专项引导基金、合肥综合性国家科学中心专项基金，有成熟期基金如合肥芯屏产业投资基金。通过“基金+科创金融+科创服务”模式，构建科创孵化服务体系，打造资本、产业、创新、人才、技术等创新创业要素融合发展的科创大生态。

以基金培育新产业

政府产业基金对新产业发展具有重要战略支撑作用，其关键作用主要体现在多个层面。一是填补资金缺口，通过直接投资、参股子基金等多种灵活方式，精准地为新产业提供启动与持续发展所急需的资金。二是引导资源，优化配置，政府产业基金犹如一个强大的“磁场”，引导社会资本、人才、技术等关键要素向新产业汇聚，有力地推动产业结构的调整与升级。三是加速新产业成长，政府产业基金通过投资产业链上下游发展相对滞后的关键环节和企业，促进了产业链的延伸与完善。

北京将机器人产业作为新质生产力培育的核心方向，政府产业基金通过“全链条布局、多主体协同”，推动从机器人技术研发高地向产业发展高地跨越。2022 年，北京出台《机器人产业创新发展行动方案》，同步设立总规模 200 亿元的北京机器人产业发展基金，重点投向机器人核心技术、关键零部件企业，注重核心技术突破和产业集群培育，目前北京已成为全国机器人产业创新最活跃、集聚度最高的城市之一。

深圳合成生物创新院借助国内首支合成生物产业基金，精准投资研究院孵化的早期技术项目，同时联动构建“楼上楼下”创新创业综合体，为成果转化提供全链条服务，吸引大量相关企业落地，推动合成生物学成果快速走向市场。

小结：促进区域科创生态搭建

政府产业基金充分发挥资本纽带功能，系统构建多元要素协同联动的区域科创生态体系。创新策源环节，精准投资核心技术企业、联动高校院所，激发源头创新活力；成果转化与孵化加速阶段，依托“拨投联动”等模式，支持初创企业攻克关键技术瓶颈，缩短产业化周期；产业园区通过基金“以投代引”，推动产业链上下游集聚；科技服务平台强化技术验证、场景对接等专业服务，健全生态服务体系；同时有效撬动社会资本，带动技术、管理等高端人才集聚；协同产业政策，构建“政策引导+资本赋能”双轮驱动机制，聚焦重点产业链，实现技术研发、企业孵化、产业集聚的全链条赋能，打造区域科技创新发展新格局。