科技金融研究 | 政府投资基金如何支持科技创新企业发展？——基于政府与市场关系的经济分析

更新时间：2025-12-10

本研究旨在探讨政府引导基金支持科技创新企业的有效路径，分析其在推动科技金融发展中的作用机制与现存问题。以政府与市场关系理论为分析框架，采用文献分析与案例研究相结合的方法，系统梳理了我国政府引导基金的发展现状。研究发现，政府引导基金在弥补市场失灵、引导社会资本投向关键领域方面成效显著，但仍面临设立同质化、返投标准模糊、管理权责不清、退出渠道不畅、激励机制不足及区域发展失衡等挑战。研究结果表明，需通过完善顶层设计、优化返投认定、明确管理权责、拓宽退出路径、健全激励与容错机制，并构建区域差异化政策体系，以实现“有效市场”与“有为政府”的更好结合，推动政府引导基金高质量发展。

科技创新是复杂的系统工程，需要政府和市场两只手协同发力方可完成。熊彼特的创新理论强调市场机制和企业家精神在经济发展中的基础性作用。弗里曼、尼尔森等学者继承和发展了熊彼特的思想，提出建设国家创新体系的构想。在这一体系中，政府应作为协调者，推动产学研协同，尤其在技术扩散和知识共享中发挥关键作用。

青木昌彦提出的“市场增进型政府”理论认为政府应当基于制度建设和政策配套，积极发挥产业政策的作用，以扶持民间部门的协调发展。后发国家应积极发挥市场机制的基础性作用，以科学有效的政府干预为辅，协同推进经济可持续发展。

在新时代的中国改革发展实践中，以习近平同志为核心的党中央强调充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。市场可通过价格信号引导要素资源流向高效领域，实现资源配置优化，而政府在解决外部性、协调基础设施投资和推动产业升级等方面不可或缺。市场和政府相互支撑，才能维护市场秩序、弥补市场失灵，激发创新活力。

2023年召开的中央金融工作会议作出了重大战略部署。2024年召开的党的二十届三中全会在部署相关改革任务时明确要求，“鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。这表明，政府投资基金在科技金融体制构建过程中发挥着不可或缺的作用。其中，政府设立的创业引导基金（以下简称“政府引导基金”）是极为重要的一类政府投资基金。作为一种政府调控手段，政府引导基金兼具政策性和市场化双重属性，由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以盈利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展。

政府引导基金的核心功能包括：引导社会资金集聚，形成资本供给效应；优化资金配置方向，落实国家产业政策；引导资金投资方向，扶持创新中小企业；引导资金区域流向，协调区域经济发展。

国内外学者关于政府引导基金的具体作用机制开展了丰富的实证研究。Brander等验证了政府引导基金能够引导外部资金进入风投市场，缓解创业企业面临的融资约束。关于政府引导基金与市场资本的关系，陈时兴运用VAR模型进行实证分析，发现政府投资能够有效带动民间投资增长，提升社会资本参与的积极性。类似地，Leleux与Surlemont针对欧洲国家政府风险投资机制的研究也表明，公共资本的介入显著增强了公众对创业投资领域的参与意愿。Cumming以及Munari和Toschi的研究均显示，当政府引导基金和私募基金联合设立混合型基金时，不仅整体投资绩效更优，而且更倾向于布局科技创新领域。也有一些研究考察政府引导基金的运作模式，董建卫等以及边思凯和周亚虹认为，政府以有限合伙人（LP）身份参股子基金，是当前较为高效的组织形式。此外，由非国有背景的专业管理机构负责运营的政府引导基金，在撬动社会资本方面表现出更强的杠杆效应。

综上所述，现有研究从理论和实证两个层面，为本文探讨政府引导基金支持科技创新企业提供了研究基础。“有为政府”理论为政府在科技金融活动中的角色定位提供了思想指引；国内外学者的实证研究则验证了政府引导基金在促进企业创新和引导社会资本方面的有效性。事实表明，在科技创新领域，政府与市场并非对立，而是可以通过恰当的制度设计实现功能互补、协同演进。本文将在已有基础上进一步探讨我国情境下政府引导基金支持科技创新企业的具体路径及优化建议。

我国面临经济发展和体制转型两大任务，市场机制发育尚未成熟，经济发展与运行中存在许多市场失灵现象。

在科技创新领域，市场失灵有多方面表现：

一是创新具有显著的正外部性，企业难以完全获取创新收益；
二是创新活动风险高、周期长，难以吸引足够的市场化资本；
三是市场化资本难以解决关键核心技术领域存在的“卡脖子”问题；
四是科技成果转化面临信息不对称和交易成本高等障碍。

政府引导基金作为一种新型政策工具，可以有效弥补市场失灵，在支持科技创新企业发展中发挥重要作用。科技创新是一个具有显著阶段性特征的动态过程，其资金需求、风险属性与市场成熟度在不同阶段存在显著差异。政府引导基金作为连接公共目标与市场机制的重要政策工具，其功能定位与作用方式应随创新进程的演进而动态调整。

本文将科技创新过程简要划分为“从0到1”的原始创新与技术突破阶段（早期阶段），以及“从1到N”的产业化、规模化与市场化阶段（发展中后期阶段），并据此分析政府引导基金在不同阶段的差异化作用机制。

2.1 “从0到1”阶段：政府主导下的市场创造与风险承担

在科技创新的初始阶段，技术路线高度不确定，研发周期长，投入巨大，且短期内难以产生明确的商业回报。此时，“缺乏耐心”（Impatient）的资本容易导致市场机制失灵，私人资本因风险规避和短期收益偏好而普遍参与不足。正如Mazzucato[9]所强调的，政府在此阶段不应仅发挥辅助作用，还要承担起市场创造者和风险承担者的关键职能。政府引导基金在这一阶段的核心作用，正是弥补市场失灵，为突破“卡脖子”关键技术提供不可或缺的耐心资本。

在基础研究成果向应用转化和原型开发阶段，企业通常缺乏可抵押资产和稳定现金流，加之国内早期风险投资生态尚不成熟，难以获得传统银行贷款或市场化风险投资的青睐。政府引导基金通过直接投资或参股设立专注于“投早、投小、投硬科技”的子基金，为这些高风险项目提供初始资金支持，构成吸引后续社会资本投入的基础。

从资本特性上看，相较于市场化资本，政府引导基金的投资决策可以超越短期财务回报约束，聚焦于国家重大战略需求和技术前沿领域。例如，在半导体制造设备与材料、工业软件、高端医疗器械等关乎国家产业链安全的关键“卡脖子”环节，政府引导基金通过“揭榜挂帅”等机制，定向支持关键技术攻关，引导创新资源向战略必争领域高效集聚，这是实现关键领域自主可控、落实新型举国体制的重要途径，纯粹市场机制难以自发实现此目标。

需要注意的是，政府积极作为并非意味着要用政府来替代市场在资源配置中的决定性作用。政府应避免采用“挑选赢家”的方式直接介入具体技术路线选择或企业微观经营决策，转而将角色定位于弥补资金缺口、积极创造市场、维护市场秩序，搭建高校、科研院所与企业对接的协同平台、优化创新生态。政府引导基金的核心，在于通过财政资金的杠杆效应，引导社会资本后续跟进，激发各类市场主体活力，培育出具备市场竞争力的创新主体。

2.2 “从1到N”阶段：市场主导下的有为政府与生态优化

当科技创新项目成功跨越“从0到1”的临界点，进入以产品化、产业化和市场扩张为主要特征的“从1到N”发展阶段时，技术可行性得到验证，商业模式趋于清晰，市场需求逐步显现。此时，市场机制开始有效运转，风险投资、私募股权等市场化资本因其对效率、回报和退出的追求，成为资源配置的主导力量。政府引导基金的角色应及时、主动地进行适应性调整，其功能定位应从早期的直接资金供给者，转向市场机制的协同者、创新生态的优化者以及市场失灵的矫正者，服务于构建现代化产业体系的目标。

在此阶段，政府引导基金的核心作用是发挥“催化”和“赋能”功能。一方面，可以通过设立专项子基金或提供风险补偿机制，引导社会资本投向那些具有正外部性且市场投资不足的领域，如绿色低碳技术、普惠医疗等，以优化资源配置结构。另一方面，政府引导基金可充分发挥其“政府背景”所赋予的公信力和资源网络优势，为被投企业提供投后赋能，协助对接产业资源、引入高端人才、提供政策咨询和市场准入指导等，帮助企业加速成长。

在发展中后期，政府必须尊重市场规律，避免对微观经济活动的过度干预。政府引导基金不应谋求对企业的长期控股或干预其日常经营，而应遵循市场化、法治化原则，建立健全透明、可预期的退出机制，实现财政资金的良性循环与可持续运作。政府的着力点应置于更高层次的制度性基础设施供给上，即构建统一开放、竞争有序的市场环境；强化知识产权全链条保护，激发创新内生动力；健全覆盖企业全生命周期的多层次资本市场体系，畅通创新资本循环；完善创新要素市场化配置机制。多措并举为创新企业的可持续成长和产业的高质量发展提供坚实保障。

综上所述，政府引导基金在科技创新全周期中的作用机制呈现出鲜明的阶段性特征。这一动态演进的逻辑，深刻体现了“有为政府”与“有效市场”在推动科技创新过程中的有机统一与协同演进。

3.1 规模与分布情况

近年来，政府引导基金作为财政资金市场化运作的重要工具，在支持科技创新企业发展方面发挥了日益重要的作用。根据投中研究院数据，截至2024年底全国政府引导基金累计数量1 627只，总规模达到3.35万亿元，其中直接投向Pre-A/A/A+轮阶段的占比达到39.4%。2014—2024年期间，政府引导基金数量增加1 361只，CAGR（复合年均增长率）为19.85%；政府引导基金自身规模增加31 866亿元，CAGR为35.33%，整体呈现出增长态势，在助力国内私募股权投资的发展中发挥着举足轻重的作用。从区域分布看，华东地区政府引导基金规模突破万亿，位居全国首位，这得益于其优越的经济发展水平、政策支持、市场化环境和产业优势等多方面因素；广东、江苏和上海三地政府引导基金规模位居全国前三，分别达到3 781、3 409和2 015亿元。深圳市政府引导基金数量虽少，但平均基金规模最大，达38亿元。

3.2 出资概况

CVSource投中数据显示，2024年，政府引导基金出资基金规模达3 488亿元，较2023年同期下降25.73%，出资基金事件数量达1 079起，较2023年同期下降22.76%，引导基金出资节奏放缓趋势明显。从出资基金事件数量来看，江苏、广东两地政府引导基金累计出资事件数量均超过千起，分别位列第一、第二，出资频次较高，大幅领先其他地区。

从管理人背景来看，2015年起，政府引导基金所出资基金中，由国资背景管理人运作的占比呈现波动上升态势，截至2024年该比例已攀升至44.5%。国资主体间的协同合作趋势逐步凸显，这一现象主要源于三方面因素：

一是国家层面对政府引导基金服务战略目标的政策导向强化，推动国资资本向科技创新、产业升级等关键领域集聚；
二是市场化投资环境中，国资主体在风险防控、长期资本供给等方面的优势凸显，成为应对市场波动的重要支撑；
三是国资体系内资本运作效率优化与产业协同投资需求的释放，促使不同层级、不同领域的国资主体通过联合出资、资源共享提升投资效能，这也为后续完善“政府引导+市场主导”协同机制提供了实践基础。

3.3 投资方向与重点领域

政府引导基金在科技创新领域的投资方向呈现出明显的战略性和阶段性特征。从投资阶段看，政府引导基金直投持续向早期阶段发力，契合“投早、投小”的政策趋势，积极促进创新成果转化和新兴产业培育。截至2024年末，投资于种子轮和天使轮阶段的政府引导基金数量占比约为20%，较2023年末上升7.3个百分点，2015—2024年间，政府引导基金直接投资从种子轮至B轮的事件数量占比合计达65.5%，其中Pre-A/A/A+轮占比高达37.6%。

从行业分布看，政府引导基金重点投向电子信息、先进制造和医疗健康等领域，近年来瞄准硬科技细分赛道，2024年政府引导基金直接投资事件数量在人工智能、机器人和医疗器械行业整体中占比分别达到16.7%、21.7%和40.2%，相较2020年分别上涨了5.0、12.2和10.3个百分点。

3.4 退出概况

在引导基金退出需求集中爆发背景下，2024年共有96起政府引导基金份额转让退出事件，共涉及64只政府引导基金的退出。自2020年后，引导基金份额转让退出的事件数量急剧上升，主要原因在于部分引导基金退出需求迫切，多次发生份额转让。从归属地区来看，广东、湖北、上海、江苏、四川、浙江六大地区设立的政府引导基金采取份额转让方式累计退出事件数量较多，占整体规模的56.89%，其中，广东地区以69起退出事件居于首位，共涉及19只政府引导基金的退出。

3.5 区域发展特点

各地政府结合区域经济特点，设立专项基金支持本地优势产业，如广东省“20+8”产业基金群、深圳市河套深港科技创新合作区跨境双币早期母基金、西安市创新投资基金等，其中深圳天使母基金与安徽省高新技术产业基金的运作实践具有典型代表性，其模式设计、投资成效与现存问题可为全国同类基金提供参考。

深圳天使母基金成立于2018年5月，由深圳市政府发起设立并委托深投控与深创投联合运营，注册资本100亿元。作为国内规模最大的天使投资类政府引导基金，深圳天使母基金采用“子基金投资+直接投资+生态运营”三位一体的运作模式，成功探索出一条具有中国特色的天使投资路径。

在组织结构上，深圳天使母基金形成了“母基金+子基金+直投基金”的多层次架构。母基金负责战略规划和政策引导，子基金由市场化投资机构管理，直投基金则依托20人专业投资团队直接投资于优质项目，采用“分期注资+投后赋能”机制，即根据项目研发里程碑分3~5期拨付资金，并联动深圳本地高校、科研院所为项目提供技术验证支持。这种架构既保证了政策目标的实现，又充分发挥了市场机制的灵活性。截至2024年9月，该基金承诺出资总额超1 000亿元，子基金决策总规模超4 700亿元，社会撬动比例达到1:4.5。投资策略方面，深圳天使母基金采用高出资比例（最高40%）、收益让利（超额收益100%让渡）和“赛马机制”（按投资进度动态调整承诺出资）等创新举措，有效吸引社会资本参与。

风控机制是深圳天使母基金的另一亮点。该基金建立了包含风险识别、评估、应对、监督的全流程风控体系，结合专项审计、内控管理及子基金投后评价等进行分类管理。

在子基金评价中，深圳天使母基金将退出期纳入评价标准，对A档子基金予以鼓励，对B、C档子基金采取约谈、要求整改等措施，有效提升基金运作效率。

安徽省高新技术产业基金是中西部地区规模最大的产业导向型政府引导基金，核心目标为“聚焦战略性新兴产业，推动安徽从‘科技大省’向‘产业强省’转型”，采用“省市县三级财政联动+产业链垂直布局”运作模式。组织结构上，安徽省高新技术产业基金由皖高投统一管理，下设皖投工投公司、皖投矿投公司、省创投公司、中安创谷、中安绿能等多家企业，并参股创谷资本等混合所有制管理机构。这种架构强调政府主导与市场化运作的结合，通过省属企业与地方国资平台的联动，形成覆盖全省的产业投资网络。与深圳天使母基金由深投控与深创投联合运营的市场化架构不同，安徽基金更注重发挥国有资本在产业形态塑造和新兴动能培育中的引领作用，通过“战略直投+母基金投资”双轮驱动，推动传统产业转型升级和战略性新兴产业发展。并且该基金建立“即退即分、先回本后分利”的收益分配机制，允许管理机构在项目退出时即刻分配收益，加快投资回收速度，形成“投资－退出－再投资”的良性循环。